防范串通投標(biāo)違法犯罪風(fēng)險：施工企業(yè)迫切需要投標(biāo)操作指引

現(xiàn)實中，施工企業(yè)往往面臨法律規(guī)定偏原則化、行業(yè)潛規(guī)則盛行、合作方風(fēng)險傳導(dǎo)明顯等多重挑戰(zhàn)，加之部分企業(yè)內(nèi)部合規(guī)體系不健全、風(fēng)險防控機制滯后等問題，難以有效防控串通投標(biāo)風(fēng)險。在此背景下，制定一部系統(tǒng)性、實操性強的操作指引，已成為行業(yè)合規(guī)轉(zhuǎn)型與企業(yè)風(fēng)險防控的迫切需求。本文將圍繞施工企業(yè)預(yù)防串通投標(biāo)罪的現(xiàn)實困境、對操作指引的迫切需求以及操作指引的核心要點展開論述，以期為建設(shè)工程市場的合規(guī)發(fā)展與公平競爭貢獻實踐方案。

一、施工企業(yè)預(yù)防單位構(gòu)成串通投標(biāo)罪的現(xiàn)實困境

施工企業(yè)在招投標(biāo)活動中，雖然普遍意識到串通投標(biāo)的刑事風(fēng)險，但在現(xiàn)實運作中往往難以做到有效預(yù)防。根據(jù)上海市建緯律師事務(wù)所刑事業(yè)務(wù)部對我國2022-2024年建設(shè)工程領(lǐng)域刑事案件的統(tǒng)計，串通投標(biāo)罪在建設(shè)工程領(lǐng)域的犯罪占比高達13.34%。我們認為，這種難以預(yù)防串通投標(biāo)罪的困境既源于外部環(huán)境的復(fù)雜性，也源于企業(yè)內(nèi)部合規(guī)體系的不足。

（一）外部環(huán)境：行業(yè)競爭激烈、市場規(guī)律影響與監(jiān)管機制待完善

一是建設(shè)工程市場具有項目集中、利潤薄、競爭白熱化的特點，投標(biāo)項目往往僧多粥少，這種競爭壓力直接催生了串通投標(biāo)的潛在動機。部分地區(qū)存在所謂“潛規(guī)則”，即通過互相“默契”配合、輪流中標(biāo)等方式以維持市場格局。在此環(huán)境下，圍標(biāo)、陪標(biāo)等潛規(guī)則逐漸演變?yōu)樾袠I(yè)生存策略，形成“不串通則無項目”的畸形競爭生態(tài)。即便企業(yè)決心頂住壓力、不主動串通，也常常面臨被同行業(yè)拉攏或排擠的困境，競爭壓力最終演變?yōu)樯鎵毫Α?/span>

二是市場規(guī)律本就存在投標(biāo)定價趨同的天然風(fēng)險，正常市場行為也可能被懷疑為串通投標(biāo)。一方面，施工企業(yè)投標(biāo)報價往往依賴市場材料、人工成本等動態(tài)信息，由于成本波動趨同、競爭充分，不同企業(yè)報價在數(shù)值上往往接近，這在一定程度上體現(xiàn)了行業(yè)報價的市場規(guī)律。另一方面，政策對異常低價的限制恰好收緊底線，如安徽省住建廳《關(guān)于進一步規(guī)范全省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)活動的通知》（建市函〔2020〕1073號）明確要求建立異常低價評審制度，并將低于房屋建筑、軌道交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等工程招標(biāo)控制價90%、88%、85%的投標(biāo)報價分別認定為異常低價，使投標(biāo)區(qū)間集中在控制價下浮15%內(nèi)。結(jié)果是報價區(qū)間差距有限，在數(shù)值上呈現(xiàn)高度接近的概率必然增加。然而，監(jiān)管和司法往往根據(jù)報價接近從而懷疑企業(yè)串通投標(biāo)。

三是招投標(biāo)監(jiān)管雖在不斷完善，但部分環(huán)節(jié)仍存在制度與執(zhí)行層面的短板，客觀上為不法行為提供了操作空間。當(dāng)前，招投標(biāo)監(jiān)管體系雖已逐步健全，但在實際執(zhí)行中仍面臨信息不透明、監(jiān)管力量不足、技術(shù)手段滯后等問題。例如，部分地方交易平臺尚未實現(xiàn)全流程電子化，評標(biāo)過程、專家抽取、投標(biāo)文件審查等環(huán)節(jié)仍存在人為干預(yù)的可能性；部分項目評標(biāo)標(biāo)準設(shè)置不合理，主觀評分項占比過高，為“量身定做”“定向中標(biāo)”留下操作空間。此外，對串通投標(biāo)行為的認定標(biāo)準尚不統(tǒng)一，執(zhí)法尺度存在地區(qū)差異，導(dǎo)致部分違法行為難以及時識別與有效懲處。上述監(jiān)管短板在客觀上形成了違法成本低、查處難度大的現(xiàn)實局面，使企業(yè)在堅持合規(guī)經(jīng)營時面臨“守法反而吃虧”的競爭困境，進一步加劇了行業(yè)生態(tài)的失衡。

（二）內(nèi)部合規(guī)：制度建設(shè)滯后、合規(guī)意識不足與合作方風(fēng)險

一是多數(shù)施工企業(yè)的合規(guī)體系建設(shè)滯后，制度設(shè)計存在明顯短板。近年來，國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》等重要政策文件，特別是2021年10月發(fā)布《關(guān)于進一步深化法治央企建設(shè)的意見》并召開中央企業(yè)“合規(guī)管理強化年”工作部署會，明確要求中央企業(yè)到2025年要基本建立全面覆蓋、有效運行的合規(guī)管理體系。然而，根據(jù)中國建筑業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計，截至2024年底，全國共有建筑業(yè)企業(yè)168011個，其中國有及國有控股建筑業(yè)企業(yè)10924個，占建筑業(yè)企業(yè)總數(shù)的6.50%。這意味著，施工企業(yè)中絕大多數(shù)為非國有企業(yè)，合規(guī)成本壓力較大，合規(guī)體系建設(shè)整體情況相對滯后，缺乏針對關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的制度設(shè)計和操作規(guī)范。例如，在投標(biāo)環(huán)節(jié)，一些企業(yè)未建立有效的信息隔離機制，投標(biāo)部門與市場調(diào)研部門之間信息互通頻繁，存在內(nèi)部信息共享為串通行為提供便利的風(fēng)險；又如，報價決策往往由少數(shù)高管主導(dǎo)，缺乏集體審議與合規(guī)審查機制，容易形成“一言堂”下的利益輸送。

二是法律意識薄弱，風(fēng)險認知不足，合規(guī)文化尚未形成。當(dāng)前，施工企業(yè)內(nèi)部考核機制普遍以項目中標(biāo)率、產(chǎn)值規(guī)模等業(yè)績指標(biāo)為核心，合規(guī)表現(xiàn)往往被邊緣化，甚至被忽視。即便發(fā)現(xiàn)員工存在串通投標(biāo)嫌疑，管理層也可能出于業(yè)績壓力選擇“內(nèi)部消化”，導(dǎo)致違規(guī)成本低、問責(zé)機制形同虛設(shè)。此外，一線部分員工將“圍標(biāo)”“陪標(biāo)”視為行業(yè)慣例，甚至將協(xié)助他人中標(biāo)理解為資源交換或人脈維護，未意識到其行為已涉嫌違反《中華人民共和國刑法》第二百二十三條關(guān)于串通投標(biāo)罪的規(guī)定，主觀上放任了違法風(fēng)險的發(fā)生。盡管部分企業(yè)定期開展合規(guī)培訓(xùn)，但內(nèi)容往往泛泛而談，缺乏結(jié)合行業(yè)實際的案例教學(xué)和針對性講解，難以真正提升員工的法律意識與合規(guī)能力。

三是聯(lián)合體與分包的合作方風(fēng)險傳導(dǎo)明顯，企業(yè)易陷入“被動違規(guī)”困境。在大型、復(fù)雜的工程項目中，施工企業(yè)通常需與設(shè)計單位、采購單位等組成聯(lián)合體，共同參與投標(biāo)并承接工程總承包（EPC）項目。在此模式下，聯(lián)合體成員之間需密切協(xié)作，但在溝通、報價等環(huán)節(jié)一旦存在不當(dāng)行為，其他成員可能需在民事上承擔(dān)連帶責(zé)任，甚至面臨行政處罰或刑事追責(zé)的風(fēng)險。如廣東省住建廳在《關(guān)于〈廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)基準（工程建設(shè)與建筑業(yè)類）（2020年版）〉相關(guān)條款意見的復(fù)函》（粵建執(zhí)函〔2024〕558號）中明確，“聯(lián)合體”以一個投標(biāo)人的身份對實施串通投標(biāo)違法行為承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，組成“聯(lián)合體”的所有法人和其他組織均是該違法行為的行政處罰對象。此外，在項目實施過程中，總承包單位往往將部分專業(yè)工程依法合規(guī)地分包給第三方單位。然而，若分包商在市場運作中實施串通投標(biāo)等違法行為，盡管總承包單位未直接參與，仍可能因合同關(guān)系或管理責(zé)任被牽連調(diào)查，陷入被動違規(guī)的困境。

綜上所述，施工企業(yè)在預(yù)防單位構(gòu)成串通投標(biāo)罪的過程中，面臨多重現(xiàn)實困境。一方面，行業(yè)競爭激烈、市場規(guī)律影響以及監(jiān)管機制尚未完全健全，使得企業(yè)在外部環(huán)境中難以獨善其身；另一方面，內(nèi)部合規(guī)體系建設(shè)滯后、法律意識薄弱、合作方風(fēng)險傳導(dǎo)機制突出等問題，進一步加劇了企業(yè)合規(guī)管理的難度。如何在激烈的市場競爭中守住合規(guī)底線，有效對單位構(gòu)成串通投標(biāo)罪進行犯罪預(yù)防，已成為施工企業(yè)亟需破解的重要課題。

二、施工企業(yè)迫切需要招投標(biāo)規(guī)范運作的防范串通投標(biāo)操作指引

在當(dāng)前招投標(biāo)環(huán)境日趨復(fù)雜、監(jiān)管要求日益嚴格的背景下，施工企業(yè)在招投標(biāo)活動中面臨的風(fēng)險已從個案性、偶發(fā)性問題，逐步演變?yōu)橄到y(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。尤其是在“主動違規(guī)”與“被動違規(guī)”并存、合規(guī)成本與生存壓力交織的現(xiàn)實困境下，企業(yè)雖有合規(guī)意愿，卻往往缺乏有效的制度支撐與執(zhí)行路徑。因此，施工企業(yè)亟需一部系統(tǒng)性、可操作性強的招投標(biāo)指引，以指導(dǎo)其在合法合規(guī)的前提下參與市場競爭，防范單位構(gòu)成串通投標(biāo)罪的風(fēng)險。這既是企業(yè)自身合規(guī)經(jīng)營的迫切需求，也是優(yōu)化建設(shè)工程市場秩序的重要舉措。

（一）為企業(yè)及相關(guān)人員提供清晰的行為邊界與操作標(biāo)準

當(dāng)前，盡管《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國刑法》等法律對串通投標(biāo)行為作出了禁止性規(guī)定，但在具體操作中仍存在諸多模糊地帶，例如高風(fēng)險崗位界定、報價合理性判斷、聯(lián)合體信息共享邊界等。據(jù)我所統(tǒng)計，近三年的串通投標(biāo)罪自然人主體主要集中在中高層，法定代表人、實際控制人、負責(zé)人、總經(jīng)理、項目經(jīng)理等中高層占比超76%。這一數(shù)據(jù)表明，企業(yè)管理層及關(guān)鍵崗位人員是刑事風(fēng)險的主要傳導(dǎo)點，其決策和行為對企業(yè)整體合規(guī)風(fēng)險具有關(guān)鍵影響。在缺乏統(tǒng)一規(guī)范指引的情況下，企業(yè)及相關(guān)崗位人員容易因理解偏差或操作不當(dāng)而觸及刑事紅線，陷入被動風(fēng)險。因此，建立系統(tǒng)性的操作指引，對于明確行為邊界、幫助相關(guān)人員認識自身風(fēng)險、降低誤操作可能性具有迫切的現(xiàn)實意義。

圖 1 2022-2024年串通投標(biāo)罪自然人主體分布圖

（二）降低企業(yè)探索成本，提升合規(guī)投入效果

近年來，建設(shè)工程領(lǐng)域串通投標(biāo)案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，施工企業(yè)雖普遍意識到相關(guān)刑事風(fēng)險，但由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的操作規(guī)范，往往只能依賴外部咨詢、零散培訓(xùn)或自行摸索建立內(nèi)部合規(guī)制度。這種方式不僅耗費大量時間與資金成本，也難以形成系統(tǒng)性、可持續(xù)的風(fēng)險防控機制。值得注意的是，根據(jù)我所對近三年建設(shè)工程領(lǐng)域刑事案件的統(tǒng)計分析，除串通投標(biāo)罪外，賄賂類犯罪和職務(wù)類犯罪同樣高發(fā)，甚至許多串通投標(biāo)行為往往與行賄、受賄等關(guān)聯(lián)犯罪交織發(fā)生，形成“一案多罪、多罪并發(fā)”的復(fù)雜局面，顯著放大了企業(yè)的法律風(fēng)險。操作指引可以在源頭上降低企業(yè)的合規(guī)探索成本，為不同規(guī)模、不同類型的施工企業(yè)提供一套“拿來即用”的合規(guī)路徑，使合規(guī)從“高不可攀”轉(zhuǎn)向“可復(fù)制、可執(zhí)行”，顯著提升合規(guī)投入的性價比。

圖 2 2022-2024年建設(shè)工程領(lǐng)域刑事罪名分布圖

（三）推動形成“合規(guī)才能競爭、合規(guī)才能發(fā)展”的市場共識

從地域分布來看，近年來串通投標(biāo)罪案件主要集中在中南、華東、西北等地域，其中湖北、浙江、湖南等地的案件數(shù)量相對突出，這反映出不同區(qū)域在招投標(biāo)市場的規(guī)范程度、底線意識、監(jiān)管水平、執(zhí)法力度等方面可能存在明顯差異。在一些監(jiān)管相對寬松或執(zhí)法尺度不均的地區(qū)，招投標(biāo)領(lǐng)域的潛規(guī)則仍有生存空間，不僅削弱了合規(guī)企業(yè)的競爭優(yōu)勢，也顯著增加了企業(yè)在日常經(jīng)營和投標(biāo)活動中被卷入刑事風(fēng)險的可能性。操作指引的建立，可以通過統(tǒng)一標(biāo)準和規(guī)范，促進行業(yè)整體形成公開透明、公平競爭的共識。

圖 3 2022-2024年串通投標(biāo)罪地域分布圖

三、制定施工企業(yè)預(yù)防串通投標(biāo)操作指引的框架以及核心要點

為應(yīng)對當(dāng)前建設(shè)工程領(lǐng)域串通投標(biāo)違法犯罪高發(fā)的現(xiàn)實需求，建緯研究院申報的課題《施工企業(yè)競標(biāo)項目中預(yù)防單位串通投標(biāo)犯罪的操作指引》已獲國宏新型城鎮(zhèn)化聯(lián)盟標(biāo)準化管理委員會正式立項?！恫僮髦敢窋M以“覆蓋投標(biāo)全周期、防控單位刑責(zé)風(fēng)險”為目標(biāo)理念，嚴格遵循“五為”原則，借鑒“計劃—執(zhí)行—檢查—改進”（PDCA）的合規(guī)管理閉環(huán)模型，突出領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、風(fēng)險治理與合規(guī)文化建設(shè)，構(gòu)建起識別、防控、處置串通投標(biāo)刑事風(fēng)險的完整路徑，力求做到不僅是一般性的倡導(dǎo)性文件，更是企業(yè)在預(yù)防和控制串通投標(biāo)違法犯罪風(fēng)險方面的“規(guī)范手冊”。其核心要點主要包括以下五個方面：

圖 4 《施工企業(yè)競標(biāo)項目中

預(yù)防單位串通投標(biāo)犯罪的操作指引》框架

其一，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與組織體系?！恫僮髦敢穼⒚鞔_施工企業(yè)在投標(biāo)環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵管理抓手，清晰界定崗位職責(zé)、權(quán)限范圍、合規(guī)承諾等基本要求，強化各級領(lǐng)導(dǎo)在合規(guī)管理中的主體責(zé)任。通過將“誰來管、管什么、怎么管”具體化、制度化，避免因職責(zé)不清或程序瑕疵導(dǎo)致的刑事風(fēng)險。同時，指引還將明確施工企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理的組織架構(gòu)，包括合規(guī)管理部門的設(shè)立、職責(zé)分工、匯報路徑等，確保投標(biāo)合規(guī)工作有章可循、有據(jù)可依。

其二，建立風(fēng)險識別與分級防控機制。串通投標(biāo)風(fēng)險具有隱蔽性與傳導(dǎo)性，往往牽一發(fā)而動全身，引發(fā)出其他刑事風(fēng)險。《操作指引》擬建立系統(tǒng)的風(fēng)險識別清單，涵蓋高風(fēng)險崗位（如法定代表人、實際控制人、項目經(jīng)理、投標(biāo)專員）與關(guān)鍵風(fēng)險環(huán)節(jié)（如投標(biāo)前的資質(zhì)準備與聯(lián)合體組建、投標(biāo)中的報價編制與文件提交、投標(biāo)后的調(diào)查應(yīng)對）。同時，通過風(fēng)險等級劃分，明確不同層級的管控措施和審批要求，實現(xiàn)差異化、精細化的合規(guī)防控。

其三，固化標(biāo)準化操作流程與留痕制度?！恫僮髦敢穼殉橄蟮姆梢筠D(zhuǎn)化為具體的、可借鑒的操作標(biāo)準，例如聯(lián)合體協(xié)議的合規(guī)審查程序、供應(yīng)商的反串通承諾、分包合同的合規(guī)清單等。同時，要求全過程留痕、文檔化管理，確保所有操作可追溯、可檢查，為內(nèi)部監(jiān)督和司法調(diào)查提供客觀依據(jù)。此外，指引還將明確電子化歸檔與數(shù)據(jù)保存要求，確保在發(fā)生爭議或調(diào)查時，企業(yè)能夠快速響應(yīng)并提供完整證據(jù)鏈，提升企業(yè)在法律風(fēng)險應(yīng)對中的主動性和抗辯能力。

其四，嵌入監(jiān)督審查與問責(zé)機制。僅有制度不足以保障執(zhí)行，《操作指引》將嵌入監(jiān)督與問責(zé)機制，包括權(quán)限控制規(guī)范、合規(guī)復(fù)核程序，以及匿名舉報與應(yīng)急處置渠道。通過事前、事中、事后的全鏈條監(jiān)督，使合規(guī)制度真正“長牙帶電”，避免制度成為“紙面規(guī)定”。同時，指引將明確違規(guī)行為的處理流程與責(zé)任追究機制，對因失職、瀆職導(dǎo)致串通投標(biāo)行為發(fā)生的責(zé)任人依法依規(guī)追責(zé)，強化制度的剛性約束，確保招投標(biāo)合規(guī)管理落地見效。

其五，推動持續(xù)改進與外部共治?！恫僮髦敢穼⒁龑?dǎo)企業(yè)對合規(guī)管理進行動態(tài)調(diào)整與優(yōu)化，結(jié)合典型案件復(fù)盤、司法判例變化、監(jiān)管新規(guī)更新等不斷完善制度。內(nèi)部通過培訓(xùn)、宣講和激勵約束機制，推動合法合規(guī)投標(biāo)理念在企業(yè)內(nèi)部落地生根，形成自覺遵守的合規(guī)文化氛圍。同時，強調(diào)企業(yè)通過行業(yè)協(xié)會、信用平臺、多邊規(guī)則等渠道參與外部共治，形成“合規(guī)共識”，減少因潛規(guī)則競爭帶來的被動風(fēng)險。

隨著國家對建設(shè)工程領(lǐng)域監(jiān)管的持續(xù)強化，以及企業(yè)合規(guī)意識的不斷提升，一部可落地的操作指引的價值將不僅限于風(fēng)險防控本身，更將成為推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎?！妒┕て髽I(yè)競標(biāo)項目中預(yù)防單位串通投標(biāo)犯罪的操作指引》的制定，不僅是對當(dāng)前建設(shè)工程領(lǐng)域刑事風(fēng)險高發(fā)態(tài)勢的積極回應(yīng)，更是推動行業(yè)從“被動合規(guī)”邁向“主動治理”的關(guān)鍵一步。我們期待，通過系統(tǒng)性、規(guī)范化的指引，施工企業(yè)能夠在激烈的市場競爭中守住合規(guī)底線，避免因個別行為的失范而引發(fā)全局性、顛覆性的法律后果，形成“共建、共治、共享”的合規(guī)治理格局。唯有如此，才能真正實現(xiàn)“合規(guī)才能競爭、合規(guī)才能發(fā)展”的行業(yè)愿景，讓建設(shè)工程市場在陽光下運行，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實支撐。

本文作者：

朱樹英（建緯研究院院長、住建部科學(xué)技術(shù)委員會建筑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專業(yè)委員會委員、住建部建筑市場監(jiān)管司法律顧問）

李莉莎（建緯律師事務(wù)所總所刑事業(yè)務(wù)部主任、建緯律師事務(wù)所全國刑事專業(yè)委員會副主任、上海市律師協(xié)會刑法與刑事辯護專業(yè)委員會委員）

唐巧（建緯律師事務(wù)所律師助理）